罗洪洋，中南财经政法大学法学院教授、博士研究生导师。

他讲：加强人民代表大会制度。我国宪法规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督（第3条）、中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。

将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织……为了加强全国人大的工作，还将增设一些专门委员会，在全国人大和它的常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。此项不信任案提出后经过四十八小时之后，才可以进行表决。需要说明的是，这里不是讲人民代表大会本身的改革不重要。（3）内阁对议会负责，当议会通过不信任案或信任案遭到否决时，内阁必须总辞职，但首相或总理也有权提请国家元首下令解散议会，重新进行议会选举。从这些宪法条文来看，从国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关等国家机关之间的相互关系来看，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，人民代表大会处于国家机构体系中的中心地位，亦即人民代表大会在与人民政府、人民法院、人民检察院乃至国家主席、中央军委等其他国家机关之间的权力关系中处于中心地位。

正如郭道晖先生所言：人大者，有大权之谓也。议会共和制的国家元首为总统，代表国家有德国、意大利等。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人(第29条第二款)。

中国与国际社会这种差异，在本质上是：议员民主选举是自下而上进行的，而人大代表和常委会委员结构安排是自上而下的。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，专职常委，乡(镇)人大专职主席、副主席。(13)王瑞贺：导论，载杨建顺编著：《日本议会》，北京：华夏出版社2002年版，第8页。(14)许庆雄著：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第44－51页。

(46)比如法国议员便禁止议员兼职，议员地位与非选举产生的公职的不可兼容性则主要是对议员自由独立的一种保护。  二、中国国家权力机关及其组成成员性质之拷问 (一)国际社会议会和议员之性质 1.国际社会议会之性质。

这些代表有38人，占总人数的8.7％。(26)实践中，个别地方曾经有过专职代表的尝试，如2010年7月，四川省罗江县曾试验过专职人大代表，参见翟峰：《从四川罗江设立专职人大代表想到的》，载《上海人大月刊》2010年第8期，第49页。而这种做法在全国人大常委会一位官员看来，就是为了增加全国人大会议的开放程度，体现政务公开的精神。  本文原为提交给2012年7月21－22日北京大学宪法与行政法研究中心、北京大学法学院人大与议会研究中心和普世社会科学研究所联合举办的第三届世界宪政论坛暨选举制度比较研究国际学术研讨会的论文。

应当有适当数量的基层代表，特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升，代表候选人中妇女的比例应当占30％以上。如果所谓的议会(或者别的什么称呼)并不具备民意机关的性质，那么其组成成员——所谓的议员(或者别的什么称呼)——便不可能具备民意代表的性质。因此，将中国人大及其常委会理解为国际社会意义的民意机关、将人大代表和人大常委会委员理解为国际社会意义的民意代表，并不能令人信服。(43)(4)市中级人民法院院长和市人民检察院检察长各1人。

对于诸如农民代表等无单位的代表，便不存在享受所在单位的工资和其他待遇的条件。二是，旁听公民产生的方式不同。

在一个社会多个领域以行政级别衡量社会地位、薪俸收入、政治待遇的行政化国家，具备行政级别往往是个体成为某个行业社会精英的重要条件，举凡政党、国家机关(甚至包括人大及其常委会、法院等国家机关)、国有企业、人民团体、公立学校和公立医院等事业单位的工作人员等，大致都存在所谓的行政级别现象，因而从上述行业中被选举为人大代表的个体，便自然存在行政级别。这是因为，按照代议制度原理，作为民意代表，议员自然应当关注民意——尤其是所属选区选民(人民)的民意，因为他(她)的政治生命操之于选民的手中，选民是他(她)最为直接的衣食父母，如果选民们在下一次选举中不投他(她)的票，他(她)便会丧失议席，回归平民。

一般经过初步提名、通过讨论协商、征求意见最后确定正式代表候选人。为了保障选举出来的人大代表符合现行《宪法》和法律所要求的各方面都有适当数量代表的要求，有的省份在选举的文件中明确规定代表结构要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》便明确指出：各地要根据本地实际，提出代表结构的合理比例，通过周密细致的工作，使选出的人大代表具有广泛的代表性。(31)接到文件的各级党委(党组)主要领导(党委书记或党组书记)按照惯例纷纷予以批示，要求具体部门加以贯彻实施。因为，倘若在性质上中国人大及其常委会与国际社会议会相同，人大代表与常委会委员与国际社会议员相同，那些各行各业的非专职的人大代表(常委会委员)——比如工人、农民、僧侣、非公有制经济老板(董事长、总经理等)、体育明星、歌星、影星、银行行长、医生、工程师、大学校长、交响乐团演奏员、幼儿园保教部主任、农艺师等身份的人大代表——在没有配备助理的背景下，如何行使立法、决策等高度专门化的职权？显然，由各行各业社会精英组成的人大本身便是一个集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。这一性质也消解了实践中人大代表及常委会委员选举中候选人自上而下预先安排与选民自下而上选举存在的张力。既然代表专职化水平低，那么就应该提高专职化水平。

这种公开性也要求：议会会议的活动应当有可供公众自由查询的详细的官方记录。而按照实践，间接选举的选举机构的组成人员当然更加能够保障党对选举工作的领导和党的意志的贯彻。

而被选举为常委会委员中的专职委员(如果原来是行政机关、审判机关和检察机关的工作人员，则必须辞去原职务)，按照《公务员法》的规定，本身便具备公务员身份，具备相应的行政级别。此外，中国人大及其常委会的组成、任期、职权、运作规则，以及人大代表和人大常委会委员的产生、任期和职权等的相关法律、法规规定(《全国人大组织法》、《选举法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《全国人大和地方各级人大代表法》、《监督法》等，以及各省、自治区、直辖市涉及的地方人大及其常委会议事规则的地方性法规等)在许多面相上与国际社会作为民意机关和民意代表的议会和议员类似，这些面相至少有：(1)人大由选举产生的人大代表组成，人大代表原则上采用地域代表制产生。

既然会期短，那么就延长会期，不就能够解决人大难以有效行使职权的问题吗？这种显而易见的解决办法，在1982年宪法修改过程中便有人提出过，有的说，人大要成为真正工作的机关，就应该增加每年开会的次数。为了澄清这一问题，首先有必要比较作为国际社会民意机关的议会和民意代表的议员与我国人大及其常委会、人大代表及常委会委员在性质上的异同。

这也表明，为什么当选为人大代表通常是非公有制经济的负责人(公司企业老板——董事长、总经理、经理等)，而不是非公有制经济的一般员工(打工仔)。如果将中国人大理解为由各行各业社会精英组成的、作为集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定决策机构的话，这些令人费解的现象也就迎刃而解了：人大代表数量多，正是为了让更多的社会各行各业的社会精英充实到人大中来，以表征人大代表的广泛性的需要。(7)自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六项)，以及(8)法律规定的其他义务(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第七项)。这种公开性还要求：议会会议的活动应当毫无保留地允许公众的现场旁听和新闻媒体的报道——在现在发达的技术条件下，应当允许新闻媒体类似于体育赛事的现场直播。

事实上，如前所述，按照代议制度的原理，一方面，就议会内部而言，议会是一个平等人组成的特殊机关：(30)议员中的某一部分人不应事实上成为另一部分人的上司。北欧各国妇女参政权，虽然是在廿世纪初才获得，但是女性国会议员比例都已达百分之三十以上，她们并未特别要求保障，故其问政能力也同样被认定，入阁比例都很高。

(3)对于职业、党派和其他特殊身份要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定全国人大和地方各级人大应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表(第6条)，全国人大和地方各级人大代表名额的分配应当各方面都有适当数量代表(第14条、第16条)。(26)而现行《宪法》和法律则仅规定了人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务(《宪法》第65条、《全国人民代表大会组织法》第23条第二款、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第41条第三款)，并没有对兼任其他职务的限制。

⑩陈慈阳著：《宪法学》，台北：元照出版公司2005年版，第711页。(45)许崇德著：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。

截至2008年年底，全国31个省、自治区、直辖市已有24个省、自治区、直辖市人大常委会实行了公民旁听常委会会议制度。显然，从职业上看，昆明第十三届人大代表不仅有国家机关干部，也有企业老板、工人、农民、教师、医生、律师等不同的职业。而选举的政治竞争性带来的当选人员的不确定性，也决定了选举产生的民意代表们未必能够符合某种预订的结构要求。但是，倘若事实并非如此，那么理论界和实务界所努力的重点则有必要先行探讨如何在制度上改革，以改变人大及其常委会、人大代表和人大常委会委员的性质，以符合民意机关和民意代表的基本性质。

总之，民主的机制决定了议员们为了自己的政治前途，为了维持自己作为议员的政治生命，所作所为必须眼睛向下、对选民(人民)负责。从当前人大代表结构与选举模式上看，中国人大代表在本质上是一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英，在这些社会精英中，大致上，有一些社会精英是政策的幕后主导者，他们主要是代表中的党政领导人。

(6)国有企业负责人或部门负责人。(17)蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社1998年版，序。

代表专职程度低，正是人大代表与国际社会职业议员相区别的重要内容，因为除了人大代表中被选为常委会委员中的专职委员外，普通的人大代表(常委会委员)主要提供的是政策的咨询、建议及法定表决的作用，专业性强的工作无需他们置喙。(21)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第14－15页。